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北京中赫国安对浦和红钻周易预测:民事執行分權改革效果不佳原因與建議

時間:2019-10-01 14:42作者:學位論文網
本文導讀:這是一篇關于民事執行分權改革效果不佳原因與建議的文章,民事“執行難”、“執行亂”問題一直是我國民事執行工作中被廣為詬病的“司法頑疾”。最高人民法院提出“用兩到三年的時間基本解決執行難問題”的目標,要求民事執行分權改革必須有“破冰之舉”。
  摘要:民事執行分權改革艱難推進, 相繼出現執行局內分權和法院內分權兩種典型的分權模式。然而執行案件的執結率卻未出現期許中的上升, 反而有逐年下降的趨勢, 改革效果不盡人意。改革目標定位的差誤、改革方法的失當、對執行權本質的認識錯覺共同致成了改革的偏失。上海模式的出現為民事執行分權改革提供了思路, 執行裁判權的獨立運行與“執行警務化”改革或可成為砸碎民事執行難、執行亂問題的“重錘”。
 
  關鍵詞: 執行分權; 改革模式; 理論檢視; 執行警務化;
 
  在法治社會,實現民事生效法律文書確定的具有給付性質內容的方式基本上有兩種,一種是有給付義務的當事人主動履行給付義務,另一種是由國家機關使用公權力強制有給付義務的當事人履行給付義務。我們所稱的民事執行就是第二種方式。執行難、執行亂是長久以來困擾民事執行工作的頑疾性問題,產生問題的原因是多方面的,涉及政治、經濟、制度、歷史、理念、文化等多個領域,有外界干擾阻礙,也有內部權力配置不科學、機制運行不暢等。司法界普遍認為,地方?;ぶ饕迨竊斐芍蔥心鹽侍獾淖畬笥找?。為此,我國法院系統近年來進行了一系列的改革,其目的就是解決執行難問題。然而,在理論界與司法界把精力集中于討論和探索如何解決執行難問題時,解決執行亂問題也變得刻不容緩。有學者把執行難歸納為“四難”:一是被執行人難找;二是執行財產難尋;三是協助執行難求;四是被執行財產難動[1]??梢鑰闖?,我們所說的執行難問題,主要是面對外界干擾阻礙時難以應對,民事強制執行的力量還不足以強大到對抗這些干擾和阻礙造成的。解決法院以外的執行難的問題是個系統工程,需要整個社會力量的共同參與。而執行亂的問題根源在法院內部,是民事執行權力配置不科學、機制運行不暢等原因造成的,解決執行亂,就是要解決如何科學配置民事執行權的問題。遺憾的是,近年來我國法院系統對科學配置執行權進行的探索和改革,其效果并不盡如人意,然亦有可取之處,其中上海的改革亮點突出,為科學配置執行權近期路徑乃至遠期路徑提供了啟迪。

日本浦和红钻主场 www.tczvwo.com.cn 民事執行分權改革效果不佳原因與建議

  一、分權改革:執行體制結構性矛盾的理論研究與實踐應對
 
  民事執行權配置不科學最直觀的表現就是執行體制出現結構性矛盾,導致執行程序銜接不暢,執行救濟不到位,執行權力的運行難以受到有效監督,還會與執行機構設置混亂互相影響,形成惡性循環。解決執行體制結構性矛盾,其目的一方面是不能影響執行效率,另一方面是加大對執行權運行的監督力度,使其規范運行。這需要理論上的支撐,更需要實踐中的探索。
 
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  研究如何對民事執行權進行科學配置,法學理論界已頗有研究,主要有三種觀點:第一種觀點是建議單獨設立執行法院來行使民事執行權,包括開展具體的民事執行事務以及對執行案件進行司法審查裁判,由上級執行法院直接領導下級執行法院的工作[2];第二種觀點是主張將民事執行權交由司法行政機關行使[3],或者是公安機關行使[4],很顯然,這里的民事執行權僅應指執行實施權而不應包括具有司法權性質的執行裁判權;第三種觀點主張民事執行權由人民法院來行使[5]96。法學討論歷來見仁見智,弗論三種觀點孰優孰劣,客觀來講,民事執行權的科學配置應滿足四點要求:一是要符合中國國情;二是要根據民事執行權概念外延組成使其符合各個部分的屬性;三是要滿足效率優先兼顧公平;四是要使權力運行受到充分的監督制約。
 
  討論上述四點要求,我們首先要理清民事執行權的概念及外延,而后方可結合民事執行權的屬性及價值取向,衡定如何在配置權力時實現效率優先兼顧公平,并建立完善使民事執行權充分受到監督制約的體制機制。對于民事執行權的概念,法學界一直頗有爭論,歸納起來大致有六種學說:“一權說”認為民事執行權就是民事執行實施權;“二權說”認為民事執行權是民事執行程序中國家權力的統稱,可分為執行裁判權和執行實施權;“三權說”認為民事執行權包括執行命令權、執行實施權和執行裁判權;“四權說”認為民事執行權包括執行命令權、執行調查權、執行裁判權和執行實施權;“五權說”認為民事執行權可分解為執行立案權、執行命令權、執行實施權、執行裁決權和執行內部監督權;“六權說”認為民事執行權包括司法審查權、執行命令權、執行保全權、執行實施權、執行裁判權和執行管理權[5]21-24。最高人民法院實際上更傾向于“二權說”和“四權說”。筆者也認為“二權說”和“四權說”相較于其他學說更貼近實際,劃分更科學。鑒于“四權說”實際上是對“二權說”在執行程序上進行了更細的劃分,現階段我們討論的民事執行權的配置更多的是在于討論如何分配執行裁判權和執行實施權。
 
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  應對多年來,我國各級法院在探索改革民事執行權運行機制,解決執行體制的結構性矛盾上可謂不遺余力?;諼夜持蔥刑逯頻娜畢?,執行工作往往被視為審判工作的組成部分,法院多沿用審判體制模式構建執行體制,再加上執行權力高度集中,從決定受理執行案件到為執行案件進行必要的調查,再到決定并實施對執行債務人采取執行措施等,這些權力的行使往往全部集中在執行機構的一個部門,或者全部集中在一部分執行人員甚至一個執行員手中,缺乏相應的監督制約[6]。為此,各級法院有針對性地推行了民事執行分權改革,改革的特征可以用兩句話概括,即管理上集權、運作上分權。2000年至2011年,最高人民法院相繼下發《關于高級人民法院統一管理執行工作若干問題的規定》《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》,突破上下級法院間“指導關系”的法律規定,在民事執行管理體制上,單獨設立執行局,由上級法院執行機構統一管理轄區內民事執行案件,統一調度執行力量和裝備,統一對民事執行工作進行考核,實現了對下級法院執行機構的直接領導。
 
  實際上,單獨設立執行局這一民事執行工作“管理上集權”的改革,使法院這一國家機器中有關執行的權力集中在一個部門行使,讓執行的權力更有力量,可以有效對抗外界干擾,在一定程度上緩解地方?;ぶ饕逶斐傻鬧蔥心鹽侍?。但是,客觀上導致執行機構尤其是執行法官權力過大,加上體制上集權改革帶來的重疊效應,使得法院執行部門成了腐敗的高發區。權力是把“雙刃劍”,它必須在監督制約下運作才能科學發揮出它的效力,假若權力過于集中又難以受到監督和約束,它會像洪水猛獸一樣帶來巨大的負面沖擊。如最高人民法院分管執行工作的副院長黃松有職務犯罪案,重慶市高級人民法院副院長張弢牽出的包括該院執行局原局長烏小青在內的執行部門腐敗窩案,深圳中級人民法院分管執行工作的副院長裴洪泉牽出的執行部門腐敗窩案等等。正如有學者按照政治學原理指出的,制度性障礙的治理與解決必須通過合理配置權力、科學構建體制而實現[7],權力配置出現問題,權力難以受到監督制約,出現上述現象幾乎是必然的結果,孟德斯鳩說:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是亙古不變的一條經驗。有權力的人們在使用權力時一直到遇到界限的地方才休止。要防止濫用權力,就必須以權力制約權力。”[8]從民事執行領域機構及人員權力過大且缺乏監督導致司法腐敗廣遭詬病的現實可以得出,對民事執行予以分權改革勢在必行。
 
  作為民事執行改革主戰場的各級人民法院顯然也意識到了問題的嚴重性。2012年,最高人民法院相繼指定江蘇、浙江、廣東等省法院對民事執行權進行分權改革。改革的內容主要有兩點:一是由不同的機構分別行使民事執行的審查權和實施權;二是將執行權分解為執行啟動、執行查控、財產處分和結案審查四項權能,并以權能劃分設置內設機構,配備工作人員,實行分段集約管理。很顯然,最高人民法院讓相關?。ㄊ校┩菩蟹秩ǜ母?,并未自上而下地規定民事執行權這一概念的外延,而是鼓勵各地根據實際情況對分權改革進行探索。如今六年過去了,改革成效到底如何呢?
 
  二、改革理路:執行裁判權與執行實施權的配置模式
 
  各試點省份人民法院及其他非試點省份的地方法院在對民事執行分權改革進行的大膽探索實踐中,基本上是針對民事執行裁判權和執行實施權如何配置進行的先行先試。縱觀各地對民事執行權的配置方式,大致出現了三種基本模式。第一種模式:執行的裁判權和實施權均由執行機構行使。第二種模式:上級法院(中院)執行機構行使執行裁判權,下級法院(基層法院)執行機構行使執行實施權。第三種模式:由法院審判部門行使執行裁判權,法院執行部門行使執行實施權。筆者認為,由于上述第一種模式和第二種模式實質上具有同質性,都是將執行裁決權和執行實施權保留于法院執行局內的做法。實質上,民事執行分權改革在實踐中只有兩種模式,即執行機構內部分權模式和法院內部分權模式。
 
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  江蘇模式是上述第一種模式的代表,也是全國絕大多數法院分權改革的基本做法。其基本特點是:法院執行機構行使民事執行權(包括執行裁判權和執行實施權,有的地方還加入了執行監督權),各項權力由執行機構內設不同的部門分別負責行使。即由執行機構內行使執行裁決權的法官發出任務指令,交給執行實施人員執行;執行監督部門則對兩部門的執行裁判權、執行實施權的行使情況進行監督,特別是有當事人或利害關系人等對執行事項提出異議時。如在揚州中院2013年發布的《關于全面推行執行分權制約機制的實施意見》中,明確規定執行局下設的三個內設機構分別行使該三項職責,實現了優化配置,分權制約,徹底打破了原有執行人員“一人辦案到底”的做法。
 
  浙江模式是上述第一種模式的升級版。該模式先是在執行機構內配置執行裁判權和執行實施權,再將民事執行權在各級法院之間進行層級分權。即中級法院執行機構集中行使轄區內的民事執行裁判權及部分特殊范圍內的執行實施權,基層法院執行機構行使絕大多數的執行實施權。浙江模式的特征主要表現為:一是中級法院與基層法院的執行工作實現了“一體化”運作,中級法院執行機構負責執行涉外裁判機構作出的裁判或調解、上級法院指令、中級法院提級執行的案件,基層法院執行機構負責實施具體的執行措施。二是執行監督權由中級法院執行監督部門行使,由其直接負責兩級法院執行工作的監督以及基層法院相關請示批復及復議。三是基層法院及中級法院的執行案件立案仍然由兩級法院分別管轄。四是中級法院執行機構為克服地方?;ぶ饕?,對轄區內的執行案件有指定管轄權。
 
  浙江模式的好處在于:一是強化了中級法院執行機構的執行職能;二是由中級法院執行機構統一行使執行監督權實現了上對下執行監督的集約化管理,可有效緩解執行難問題;三是其長遠規劃意在逐步取消基層法院執行機構,由中級法院執行機構統一向基層法院派出,以抵制地方?;ぶ饕?。但是浙江模式仍存在諸多無法避免的缺陷,多個執行部門仍在同一執行機構中,分權不徹底,另外,取消基層法院執行機構是否合適值得商榷。
 
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  法院內部分權模式的主要特征是,執行裁判權由法院審判部門行使,執行機構僅行使執行實施權。2011年,廣東省高級法院相繼出臺《關于辦理當事人申請不予執行仲裁裁決案件的若干規定(試行)》和《關于辦理執行程序中追加、變更被執行人案件的暫行規定》,其主要內容是由民事審判部門行使執行裁判權,尤其是涉及實體審查的復雜案件由民事審判部門負責;執行實施權由執行機構行使,包括涉及程序性審查的簡單案件, 也由執行機構負責。
 
  重慶模式是法院內部分權模式的高級版。肖建國教授將其特點歸納為:一是將實體審判事項從執行程序中剝離;二是將裁決事項從執行程序中剝離;三是將變價事項從執行實施權中剝離;四是將執行流程分為“啟動、查控、處置、結案”四個階段,建立分段集約執行機制[9]。
 
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  執結率雖然不是評價執行分權改革效果的唯一指標,但卻是檢驗分權改革效果的重要參考依據。以下是江蘇、浙江、廣東、重慶四?。ㄊ校└母鍤緣惴ㄔ旱鬧蔥性誦惺?,可以直觀、客觀地反映分權改革的運行效果(表1—表4)。
 
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  近年來,設立執行指揮中心工作在全國法院系統開展得如火如荼,其設立的初衷也是為了解決執行難問題,尤其是最高人民法院2016年提出“在兩到三年內基本解決執行難問題”這一要求后,執行指揮中心的設立在全國法院系統快速地鋪展開來。因設立執行指揮中心也屬于執行體制改革的重要組成部分,故在這里作一闡述。
 
表1 江蘇省法院2012—2015年執行案件數據表
表1 江蘇省法院2012—2015年執行案件數據表
 
表2 浙江省法院2012—2015年執行案件數據
表2 浙江省法院2012—2015年執行案件數據
 
表3 廣東省法院2012—2015年執行案件數據表
表3 廣東省法院2012—2015年執行案件數據表
 
表4 重慶市法院2011—2015年執行案件數據表
表4 重慶市法院2011—2015年執行案件數據表
 
  設立執行指揮中心的要求早見于最高人民法院在2009年7月下發的《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》,指出“高、中級人民法院應當成立執行指揮中心,組建快速反應力量”。經過近年來的實踐探索,目前全國大多數省份的各級人民法院建立起了執行指揮中心,并陸續著手開展實質化運作。執行指揮中心儼然已經被打造成執行案件、執行指揮、執行管理、執行考核、決策分析等一體化、數據化、信息化基礎性平臺,被各級法院視為執行工作統一管理、統一指揮、統一協調的載體和抓手。執行指揮中心主要負責轄區內執行案件的指揮調度,組織開展專項執行活動,對執行案件進行繁簡分流,集中發送執行通知,集中開展網絡查控,執行事項委托管理,網絡司法拍賣管理,失信被執行人聯合懲戒,執行財產線索接處,執行案件質效管理,執行公開,技術保障以及執行工作考核等十余項工作。部分法院尤其是基層法院還設立了執行事務中心、網拍中心等,作為執行指揮中心的子中心分流事務。在管理體制上,上級法院執行指揮中心領導下級法院執行指揮中心工作,對轄區內重大、疑難、復雜或長期未結案件實施協同執行,也可指定轄區內異地法院執行指揮中心管轄具體的執行案件。
 
  執行指揮中心要求有機構、有人員、有制度、有場地。在人員配備上,執行指揮中心設立指揮長和副指揮長,指揮長一般由各級法院院長擔任,法院分管執行、法警、信息化等工作的院領導和執行局局長擔任副指揮長。執行指揮中心下設辦公室,一般與執行局合署辦公,辦公室主任一般由執行局局長兼任。執行指揮中心根據“人、案、事相適應”原則配備由指揮調度員、網絡查控員、網拍管理員、質效管理員、運維技術員等人員組成的執行團隊,還可根據工作需要配備簡案執行團隊,簡案執行團隊包括員額法官、法官助理、司法警察、書記員等。
 
  執行指揮中心實行員額法官主導下的“繁簡分流、分段集約”的執行辦案模式,員額法官對執行團隊所承辦執行案件負總責,主要負責制定執行方案及執行分配方案、下達執行指令、對處置財產的權屬進行認定、制作及簽發法律文書、決定發布和屏蔽失信被執行人名單、主持聽證或約談等裁決判斷類工作;法官助理根據員額法官的指令負責執行通知、外勤查控、采取強制措施等執行事務性工作;司法警察根據法官指令負責查控、拘留、維持執行現場秩序等工作;書記員根據法官的指令負責網絡查控、信息錄入、檔案管理等事務性工作。
 
  為解決一人或一個團隊包案執行到底從而導致法官權力過大缺乏監督的問題,執行指揮中心還探索了分權運行、案件繁簡分流、事務集約分段機制。一是調整配置執行實施權和執行審查權,明確規定執行實施工作和執行異議、復議、監督等程序性事項審查工作分別由執行指揮中心不同團隊行使,執行實施工作接受本院和上級法院執行指揮中心雙重領導,執行審查工作接受上級執行指揮中心指導和考核管理。二是明確繁簡分流標準和強制程序,以綜合網絡查控結果、案件標的、案件類型等為依據細化案件類型,實現繁簡分流。簡案由執行指揮中心辦理,繁案由執行實施團隊辦理。三是實行分段集約處理執法事項,將執行實施案件分為執行啟動、網絡查控、傳統查控、財產處置、款物發放、審批結案、動態管理等七個階段,執行啟動、網絡查控、審批結案、動態管理由執行指揮中心專人實施,傳統查控、財產處置、款物發放由執行實施團隊分組辦理。此外,對如文書送達、案卷掃描等執行輔助性事務實行事務外包,以節省執行指揮中心的人力資源。
 
  可以看出,執行指揮中心的設立與運作,其目的直指解決法院“執行難”問題,途徑是將與執行有關的權力更好地集中到新設立的執行指揮中心上來,或者說因執行指揮中心辦公室與執行局合署辦公,事實上是直接加強了執行局的權力,以更強大的集權來對抗、消除外界尤其是地方?;ぶ饕宥災蔥泄ぷ韉撓跋?。雖然為了防止執行法官一人包案到底導致權力過大而探索建立了分權運行、案件繁簡分流、事務集約分段機制,并將執行實施案件分為執行啟動、網絡查控、傳統查控、財產處置、款物發放、審批結案、動態管理七個階段,實現了分段集約。然而,既然是集約,那么就是既強調集中又兼顧制約。執行指揮中心的指揮長是法院“一把手”,副指揮長也是分管相關工作的院領導,如此高規格機構的運行,自然讓人想到法院是將較之前成立的執行局更寬泛的相關執行的權力集中運用起來,以對抗外界對執行工作的干擾,更大力度上解決執行難問題。那么,另外一個問題就凸顯出來,就是如何來監督制約執行指揮中心?執行局成立后,因其權力過大并缺乏有效的監督制約,形成腐敗的高發區,那么執行指揮中心的權力很明顯要大于執行局,對其監督制約的重要性不言而喻。就執行權的配置而言,顯而易見的是,這種操作模式是將執行實施權和執行審查權均配置給了執行指揮中心,本質上這種權力配置還是在執行機構內進行的權力配置,唯一改變的是因指揮長、副指揮長由法院領導兼任提升了這個新設執行機構(獨立運行的執行指揮中心)的權力架構,抑或是因執行指揮中心辦公室與執行局合署辦公,而執行指揮中心辦公室是整個執行指揮中心的實際操控部門,實質上是簡單強化了原有執行機構的集權屬性,在執行分權模式上與江蘇模式、浙江模式并無實質差別。
 
  三、理性檢視:民事執行分權改革不盡如人意的深層原因
 
  民事執行分權改革正在如火如荼地進行,儼然成為民事執行體制改革的主戰場,但是改革效果卻差強人意,甚至可以說是不盡如人意,其原因大致在于以下幾點。
 
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  龐德說:“在法律史中的各個經典時期,無論在古代或近代世界里,對價值準則的論證、批判或合乎邏輯的適用,都曾是法學家的主要活動。”[11]民事執行分權的價值在于兩個方面:一是通過民事執行活動在最短的時間內以最小的成本代價去公正地平衡各方利益;二是通過民事執行活動最大限度地維護社會秩序及法律權威。這兩方面的價值,也正是法院在民事執行活動中一直強調的實現執行的政治效果、社會效果和法律效果相統一的內在體現。
 
  在最高人民法院關于民事執行分權改革的指導性文件中,明確了分權改革的目標是解決“執行難”問題,其價值取向是在效率優先的基礎上實現公正與效率并重。筆者認為,最高人民法院在這一目標及價值取向的定位上似乎有不妥之處。
 
  一方面,我國民事執行領域長期存在的問題是“執行亂”和“執行難”,其中,“執行難”是外界因素干擾阻礙導致的,尤其是地方?;ぶ饕?,而“執行亂”主要是內部權力配置不科學導致的。因此,執行分權改革是為了解決“執行亂”而不是“執行難”。執行“分權”是與執行“集權”對應的。執行“集權”主要體現在兩方面,一是執行體制改革造成的執行機構獨立性和壟斷性集權;二是傳統體制造成的執行法官一人包辦整個執行案件的執行法官集權。從機構層面來講,執行集權帶來的是執行裁判權、執行實施權、執行監督權均由執行機構獨立來行使,權力過大且監督力量匱乏,這種既當“運動員”又當“裁判員”的權力配置模式勢必為人所詬病。從個人層面來講, 則帶來執行法官自由裁量權過大的問題。缺乏監督制約的權力必然產生腐敗,民事執行領域一系列腐敗窩案的出現加劇了“執行亂”的程度。執行分權改革在此背景下進行,其價值指向當然是解決“執行亂”而非“執行難”。
 
  另一方面,按照政治學原理,集權體制效率更高、執行力更強,分權體制則效力較低、執行力較弱。如以國家體制為例,專制體制的效力和執行力均強于民主體制,這幾乎是毋庸置疑的。執行分權改革,其價值取向在于對過度集權的執行機構和執行法官的權力進行分解,減少權力尋租的空間,以求得執行案件的公正解決。
 
  因此,分權改革主要是解決“執行亂”問題而不是解決“執行難”問題,就必然一定程度上犧牲效率,這就是分權改革導致實踐中執結率逐年下降的原因之一。
 
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  按照最高人民法院的分權改革方案,解決執行機構過度集權的方法是在執行機構內進行分權。據此方案,執行實施權和執行審查權(現在實踐部門多稱執行裁決權,筆者也認為稱為執行裁決權更妥)仍然在同一執行機構內,執行機構既當“運動員”又當“裁判員”的弊端并未改變,因此,完全按照此種方案進行的分權改革必然是失敗的,更不能從根本上解決“執行亂”和“執行難”問題,如江蘇模式就是執結率最低的失敗典型。
 
  最高人民法院解決執行法官過度集權的方法同樣是在執行機構內進行分權,但是加上了流程管理,如重慶模式,是將民事執行流程分為四個不同的階段,由不同的部門分別行使。重慶模式有其合理的成分,但是弊端在于人員的缺乏導致執行流程難以開展,同時還存在責任不清、犧牲效率等問題。
 
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  學界對執行權的性質有較為廣泛的討論,大致有以下幾種觀點:一是司法權說[12],認為民事執行是民事司法權的繼續和延伸;二是基于強制性、命令性和主動性特征的行政權說[4];三是司法權和行政權“二元說”[13];四是司法強制權說。另外,肖建國教授認為:“司法權應當屬于包括司法強制權在內的綜合性權力,而民事執行權就是司法權下獨立于審判權的司法強制權。”[14]目前學界的通說是“二元說”,最高人民法院顯然也持這種觀點,從而在改革過程中將執行權分為執行實施權和執行審查權。因執行實施權具有行政權性質,所以采取審批制,執行裁決權具有司法性質,所以采取合議制。
 
  立足現行法律來理解,最高人民法院的認識也許沒錯,但是改革難免突破現行法律的規定,否則民事執行分權改革將寸步難行。讓我們對民事執行權的本質屬性進行分析就可以得出結論。具體而言,執行權起碼包括執行裁決權和執行實施權。執行裁決權(包括對執行中實體性問題和程序性問題的裁決)與訴訟中其他事項的裁決權均應當屬于司法權的一部分。而執行實施權,包括強制執行措施和財產處分措施等。現行法律將屬于司法權的執行裁決權和屬于行政權的執行實施權同時賦予法院,使得作為司法主體的法院同時具有不同性質的權力,混淆了法院屬于司法機關的根本屬性;而且在執行過程中執行機構或執行人員既有權對作為執行依據的原裁判進行審查并予以改變,如追加、變更執行對象、執行事項等,同時又可以根據需要對執行對象采取相關強制措施。這種在不同屬性權力及措施之間隨意跳轉的自由行為,不僅突破了“凡權力必有邊界的規則”,又使得不同屬性權力之間相互制約的原有設計架構被隨意打破,執行機構或執行人員在案件執行過程中既當“裁判員”又當“運行員”,使執行權成為不受或者難以被監督制約的權力“怪獸”。這也可為執行領域腐敗多發之一解,也可為最高人民法院以違背執行權本質屬性為基礎推行的分權改革當然不能取得令人滿意的效果之一解。
 
  權力有邊界,用權受制約。完整的程序法應該對訴訟中的權力進行分類設置,劃分的標準不應當混淆不同屬性,并規定其行使的邊界和運行的規則。相對于刑事訴訟法的立案偵查、審查起訴、開庭審理、刑罰執行的權力分立、相互制約,各自按照相關規則運行,進而完成整個刑事訴訟活動而言,民事訴訟法存在先天的缺陷。民事訴訟程序也應當根據不同職責和屬性,對訴訟進行分類,起碼裁判權與執行權應當分立?;謊災?,具有行政屬性的執行機構只需要負責實施執行即可,與實施執行有關的其他如執行啟動權、執行裁決權和執行監督權等司法權都不應該劃進執行權的內容。
 
  四、改革建議:重構民事執行分權運行機制
 
  對民事執行權如何進行科學配置是一個“仁者見仁、智者見智”的問題,世界各國對民事執行分權運行機制的選擇不僅僅是一種偶然,而是根據自身的國情和歷史因素。當然,各國對民事執行權的配置除了多樣性之外還有規律性的共性因素,這些共性的因素,或許對我們的運行機制改革具有指導意義。
 
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  2016年4月,上海市高級人民法院根據最高人民法院的批復精神在全市范圍內開展執行體制改革試點。改革方案有兩個:一是成立執行裁判庭,負責訴訟程序中的涉執行訴訟審判及執行程序中的執行裁決,行使執行異議裁決權、執行復議裁決權,以及涉執行訴訟裁決權。二是建立專門的執行實施保障機構,即在現有司法警察部門中設立派駐執行警察局,充實司法警察力量專門負責實施執行[15]。
 
  由于上海的這一改革開始不久,改革的效果尚有待進一步考量。但是上述改革的方向是基本正確的。理由在于:民事執行權只應包括執行實施權這一行政權屬性的權力,上海設立執行裁判庭讓民事執行裁判權這一司法權屬性的權力回歸審判權本位,較之現行的將執行裁判權留在執行機構內的分權改革是一個巨大的進步,雖然與廣東模式(執行裁判權由相關業務庭行使)和重慶模式(執行裁判權由審監庭行使)孰優孰劣有待實踐檢驗,但其亮點在于:專門設立執行司法警察機構,充實執行司法警察力量,派駐執行機構,使民事執行工作有了專門的警務保障,這無疑也是一個巨大進步。
 
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  1. 大陸法系的執行體制———以德日為例德國民事執行權由執行法院和執行員共同享有并行使,執行法院主要負責執行裁判,包括決定是否強制執行不動產,決定部分動產執行的分配程序,決定對債權、其他財產權的執行,以及對執行機關及執行員的執行行為進行監督,對受理利害關系人提出的執行異議并作出裁決等。德國的執行員設在基層法院,隸屬于司法服務機構,系國家公務員而非法官,主要負責動產查封、扣押、拍賣、交付等直接執行行為[16]。
 
  日本的民事執行由執行法院和執行官共同負責。執行法院主要負責財產執行中對不動產的強制執行,對債權及其他財產權的強制執行,以及對除交付物以外的其他作為和不作為的強制執行[17]。執行官主要負責事實性的執行行為,包括動產、以動產或者不動產交付為標的的請求權的執行,一般不需要作出法律判斷。執行法院和執行官既彼此獨立又相互配合、相互監督。
 
  2. 英美法系的執行體制———以美國為例美國未設立專門負責執行的裁判機構,法院的職權貫穿從作出裁判到裁判履行的整個過程,包括對執行事項作出裁判、發布執行命令、并為利害關系人提出的執行異議提供司法救助等等,執行中的諸多環節均由法院控制和負責。
 
  在美國,聯邦法院和州法院均設立執行官,分別負責聯邦法院和州法院判決的執行。執行官主要職責是為法院提供服務,根據法院作出的裁判、命令實施執行,并向法院報告執行情況,由此,理論上來講他們是法院的工作人員,但他們在身份上并不隸屬于法院,而是警察的一個類別。在美國,每個聯邦司法區均設立一名執法官,由設在聯邦司法部內的聯邦執法官署領導,其最高領導為執法官總監,由總統任命,任期4年。
 
  3. 比較與借鑒大陸法系的德國和日本都是由執行法院和執行員(官)共同負責完成。在德國,由于沒有專門的《強制執行法》,執行法院的法律地位由《法院組織法》《民事訴訟法》調整,由此決定了執行法院在執行機制中屬于司法權系列。在日本,執行法院與執行員(官)是分工合作,既互相配合又互相制約的關系,執行員(官)主要行使執行實施權,不屬于法院的司法工作人員,執行法院則主要行使執行裁決權。
 
  比較而言,美國的執行體制更具特色,表現在:一是原審法院行使執行程序中的裁決權,體現執行中的裁決事項仍然屬于司法權性質;二是未設立專門的執行裁決機構;三是在法院設置專門的警察機構行使執行實施權。
 
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  幾十年來,民事“執行難”、“執行亂”問題一直是我國民事執行工作中被廣為詬病的“司法頑疾”。最高人民法院提出“用兩到三年的時間基本解決執行難問題”的目標,要求民事執行分權改革必須有“破冰之舉”。由上海法院成立獨立的執行裁判庭和建立執行實施機構警務保障機制兩項改革得到啟示,筆者提出民事執行警務化改革構想。初步想法是由“治標”到“治本”分為兩步。
 
  第一步,在現行法框架下,結合正在進行的法院體制改革,從制度、機制上調整:1.基層法院、中級人民法院執行機構法官、書記員按照相應職級全部轉制為司法警官;2.在中級人民法院設置執行警察局,在轄區內設立若干執行警察分局,執行警察分局可以在每個基層法院設立,也可以在多個基層法院間跨轄區設立;3.執行警察局負責轄區內執行實施工作的統一協調、管理、監督工作,對各執行警察分局的人員和業務工作進行垂直領導;4.各執行警察分局負責一個以上基層法院轄區的執行實施工作;5.成立直屬執行警察分局,中級人民法院需要執行的案件交由直屬執行警察分局執行;6.由現有的中級人民法院法警支隊、基層法院法警大隊抽調干警充實到各執行警察分局,按照警察管理模式進行機構設置;7.由中級人民法院政治部門會同執行警察局對全部執行警察進行人事管理;8.高級人民法院和最高人民法院執行局可暫時維持現狀,視改革情況再作變革。
 
  推行民事執行警務化改革的理由是:其一,設立執行裁判庭行使民事執行裁判權,讓這一權力回歸了審判權本位,民事執行權則只是一種執行實施權,對實施執行權的機構進行警務化管理在理論上順應了該項權力的行政權性質。其二,民事執行分權改革的浙江模式由于打破了按照地域設置基層法院執行局的傳統模式,有效地抵御了地方?;ぶ饕宓母扇?,提高了執結率,理應吸收其改革成果。其三,域外國家的執行實施權均由行政性機關或人員負責,德國的執行員享有使用武力的權力,美國更是設置專門的警察機構派駐法院專司執行實施權,未曾聽聞這些國家有“執行難”“執行亂”問題。其四,法官員額制改革已在全國各級人民法院推行,推行后,員額法官、法官助理及行政人員間的待遇差距拉大,而改革前的執行法官因為歷史原因(很多為轉業軍人)等因素的影響,能夠成為員額法官的偏少,推行民事執行警務化改革后,相當一部分未入員額的執行人員可以轉職為司法警察,并且可以大幅度提高待遇,能夠起到穩定隊伍的作用。
 
  第二步,通過修改民事訴訟法,在立法層面重構職權分立后,可在第一步執行警務化改革的基礎上,將法院執行警察機構整體移出,成立獨立于法院的隸屬于行政機關的司法警察執行機構。在這點上可以借鑒俄羅斯經驗。與前蘇聯具有繼承關系的俄羅斯曾經面臨的“執行難”“執行亂”問題與我們在很大程度上相似,俄羅斯在破解“執行難”“執行亂”問題上,一改前蘇聯民事執行權由法院行使的體制,而于法院體系之外建立了由司法部領導下的司法警察執行機構,由司法警察行使執行實施權,進一步增強了民事執行的強制性和威懾力。執行裁決權則交由法院審判部門行使,使法院擺脫了具體執行事務的困擾,回歸了其審判本位,進一步強化了法院的司法屬性。其最終結果是:兩者相得益彰,共享改革的紅利。

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