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中赫国安VS浦和红钻:歐洲難民?;戇咐驕?/h1>

時間:2019-09-16 09:14作者:王成
本文導讀:這是一篇關于歐洲難民?;戇咐驕康奈惱?本文首先分別從理念、體系、能力三個角度提出了公共部門特別是移民管理機構治理難民?;睦礪勰P?,核心內容是:樹立善治的目標,多主體共同參與,形成完整的治理體系,完善?;芾淼牧鞒?,以實現治理能力的提升。
  摘 要
  
  2015年以來,來自中東地區大量難民流入歐洲,給歐洲地區造成了社會?;?。中國的周邊存在潛在的難民?;縵?,而我國的難民?;芾砩寫τ誚ㄉ杞錐?。
  
  本文首先分別從理念、體系、能力三個角度提出了公共部門特別是移民管理機構治理難民?;睦礪勰P?,核心內容是:樹立善治的目標,多主體共同參與,形成完整的治理體系,完善?;芾淼牧鞒?,以實現治理能力的提升。以治理理論、?;芾砝礪畚讕?,筆者對歐洲難民?;咐辛朔治齪脫芯?,重點觀察歐盟及主要成員國德國的實踐措施,并分析了實際效果。研究發現,歐洲移民管理的措施較為貼合筆者在假設中提出的理論模型,具體體現為:第一,歐洲難民治理實踐保障了難民的基本需求,在立法內容與執法細節上充分?;つ衙竦娜巳?,符合了公共利益最大化的善治理念;第二,歐洲把自身的移民管理機構視為一個自上到下的系統,該系統在外部方面積極地發動社會組織力量,豐富與加強了自身系統的能力,彌補自身的不足,展示了良好的治理體系;第三,關注國際間的溝通協調與執法合作,有助于提升治理能力;第四,歐洲各層移民管理機構遵循了?;芾淼囊話愎媛?,重視信息的收集與處理,關注事前的預防與事中的快速反應,體現了良好的治理能力。

歐洲難民?;戇咐驕? src=
  
  我國具有難民管理的成功實踐,然而也存在現實中的不足。歐洲的難民管理實踐案例驗證了本文假設的理論模型具有一定的合理性,同時也為我國移民(難民)管理的發展和建設提供了借鑒?;誒礪鄯治齪橢型饈導治?,筆者認為,我國移民管理機構可從以下幾方面推進難民?;芾淼慕ㄉ瑁?br />   
  第一,確立社會治理理念,將公共利益最大化作為評價實踐的標準;第二,完善社會治理體系,發動智庫學者、慈善機構等等社會組織,充實社會治理的力量;第三,促進資源的積累與共享,提升治理能力;第四,完善?;芾砹鞒?,增強社會治理能力。
  
  關鍵詞:
  歐洲、難民?;?、移民管理.
  
  Abstract
  
  Since 2015, a great number of refugees from the Middle East have entered Europe, causing a social crisis. On the other side of the world, there are potential risks of refugee crisis in China's neighboring areas, while China's refugee crisis management is still under construction.
  
  Firstly,thispaperproposesatheoreticalmodelfromtheperspectivesofconcept,systemand capability, for the governance of refugee crisis by the public sector (especially by immigrationmanagement agencies). The core content thereof is: establishing the goal of good governance,involvingmultiplesubjects,formingacompletegovernancesystemandperfectingtheprocessofcrisis management, so as to improve the governance capacity. Based on the theories of governance and crisis management,theauthorstudiestherefugeecrisis caseinEurope,focusingon the practical measures from the EU and Germany, and analyzes the practical effects. This studyfindsthatthemeasuresofEuropeanimmigrationmanagementaregenerallyinlinewiththetheoretical model proposed by the author in the hypothesis, which is embodied in the following aspects:first,thepracticeofEuropeanrefugeegovernancesafeguardsthebasicneedsofrefugees, and fully protects the human rights of refugees both in terms of legislative content and law enforcement details, which conforms to the idea of maximization of public interests. Secondly, Europe regards its immigration management institutions as a top-down governance system, which actively mobilizes the power of social organizations externally, thereby enriching and strengthening the capacity of its own system, making up for its shortcomings. Thirdly, it is very helpful to promote governance capacity to pay attention to the international communication and coordination and law enforcement cooperation, Fourthly, in terms of internal management, the systemfollowsthegeneralrulesofcrisismanagement,attachingimportancetothecollectionand processing of information, and to the prevention in advance and the rapid response in the event.
  
  Our country has successful practices of refugee management, but the general practices are deficient. The practical case of refugee management in Europe verifies the rationality of the theoreticalmodelhypothesizedinthispaper,andalsoprovidesreferenceforthedevelopmentand construction of China's immigration (refugee) management. Based on theoretical analysis and practical analysis at home and abroad, the author believes that China's immigration management institutionscanpromotetheconstructionofrefugeecrisismanagementfromthefollowingaspects: First, we need to establish the concept of social governance and take the maximization ofpublic interests as the criterion for evaluation; Second, we also need to improve the social governance system and mobilize think tank, scholars, charities and other social organizations to strengthen social governance. Third, To accumulate and share resources will help promote governance capacity; Fourthly, improve the crisis management process so as to enhance the capacity of social governance.
  
  Key Words : Europe、Refugee Crisis、Immigration Management.
  
  1、 問題的提出
 
  
  1.1、 研究背景.

  
  難民問題一般具有全球性。2015年爆發的歐洲難民?;丫饗曰航?。歐洲移民機構在難民?;芾碇泄Σ豢擅?。為了有效應對可能發生的難民?;?,我國公安機關需要研究和借鑒歐洲移民機構應對難民?;氖導?。
  
  據聯合國難民署的數據顯示,截至 2019 年 3 月 10 日,聯合國難民署在官網上公布的被迫流離失所者的數字約為 6850 萬人,其中輾轉于本國內的流離失所者約為 4000 萬人,流向他國合計約為2850 萬人,敘利亞的難民占到了630 萬[1]。
  
  2015年以來,歐洲難民問題成為國際社會關注的重點,也給歐洲造成了相當大的沖擊。為了避免難民?;⒄鉤晌巳ㄎ;?、人道主義災難,歐盟決策層以及主要成員國在應急處置方面做了許多努力。時至今日,入境難民與申請避難的人數恢復到了正常水平,?;酒較?。
  
  我國周邊共有 14 個陸地鄰國,有的鄰國發生過難民?;?,有的鄰國存在難民?;姆縵?。2011 年,緬甸克欽獨立軍與政府軍之間發生武裝沖突,約 5000 名緬甸籍難民進入中國云南邊境地區避難[2];2015 年,緬甸果敢地區的武裝沖突導致 6 萬人次緬甸邊民進入中國[3];值得注意的是,朝鮮人口規模與密度[4]均高于敘利亞[5],一旦發生動蕩或是戰亂,入境我國東北地區的難民規模絕不會低于逃出敘利亞的難民。在難民管理方面,歐洲積累了可資我國借鑒的實踐經驗。
  
  2018 年 3 月,十三屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定,并批準了這個方案。國家移民管理局(由公安部管理)依法組建并整合出入境管理與邊防檢查兩大職能部門。國家移民管理局負責出入境管理、口岸證件查驗和邊民往來管理,以及外國人停留居留和永久居留管理、難民管理、國籍管理等事務,牽頭協調非法入境、非法居留、非法就業外國人治理和非法移民遣返。雖然中國政府曾經大量接納并成功安置了因印尼 20 世紀 50 年代反華、越南 20 世紀 70 年代反華事件來到中國的華僑華裔難民,但是新組建的國家移民局的職能定位、組織結構處在建設時期,其難民管理實踐經驗仍然不足,管理的實踐仍需與時俱進。
  
  2019 年 1 月 24 日,首次全國移民管理工作會議在北京召開?;嵋槿銜?,全國移民管理系統要構建更加系統完備、科學規范、運行高效的國家移民管理機構職能體系,構建符合全面依法治國方略、適應現實需要和發展要求、基本完備的移民管理法律制度體系,構建統一領導、分工負責、權責明確、協作順暢的現代化移民治理體系[6]。新時代,如何推動移民(含難民)治理體系和治理能力的現代化,應是我國移民管理工作的重要任務。
  
  筆者多年從事出入境管理工作,曾參與 2015 年江蘇徐州遣送緬甸籍避難人員的執法實踐,對我國公安機關借鑒難民管理國際經驗的必要性有一定的認識,因而擬以“歐洲移民機構與難民?;芾?rdquo;為題,依據治理理論和?;芾砝礪?,探討歐洲移民機關參與難民?;芾淼謀塵?、實踐和借鑒意義。
  
  1.2、 研究意義.
  
  首先,在理論研究方面,通過對歐洲難民?;幸潑窕構芾硎導陌咐治?,豐富國際移民管理研究的視角和方法。本文依據成熟有效的?;芾砝礪?、治理理論出發,從理念、主體、流程、能力建設四個方面初步提出應對難民?;難芯考偕?,即探索構建政府主導、社會參與的?;錄Χ閱J?,然后在假設的引導下對歐洲應對難民?;?ldquo;樣本”觀察,在此基礎上搜集相關材料,對歐洲的難民管理實踐給予評價,接著,筆者嘗試形成應對難民?;木楦爬?,并反過來支持理論假設,最終,實現難民?;渲衛淼囊話閾悅?,提取值得我國借鑒與參考的部分。
  
  其次,在實踐方面,本文擬以公共管理的視角研究歐洲移民管理部門應對難民?;撓幸媧朧┖徒杓庖?,增強我國移民管理機關應對可能出現的難民?;目蒲院褪敵?。近幾年針對歐洲難民?;侍?,中國學者的研究大多著眼于國際關系或立法的角度,很少從公共管理實踐、特別是公共治理和?;芾淼慕嵌惹腥?,這自然與我國難民管理的實踐不充分、資料不足有關。從公共管理的角度研究歐洲的難民?;芾硎導?,分析其中的得與失,有助于我國移民管理機構增強底線思維和風險治理能力,居安思危,防患于未然。
  
  1.3、 文獻綜述.
  
  1.3.1、 國外學者關于歐洲難民?;芾淼難芯孔純?

  
  Justin Borg-Barthet and Carole Lyons 在他們撰寫的《歐盟移民?;罰═he EuropeanUnionMigrationCrisis)中指出,難民?;梢岳斫馕訪四誆刻逯粕系奈;?,成員國對歐盟理念的理解退化,導致他們僅僅顧全自己的主權利益,而非擁抱團結與法制的原則。
  
  文章進一步指出,部分成員國的墮落體現為他們忽視了履行歐盟制度下的人權義務,而歐盟在分攤內責任上也沒能根據此理念體現出作用。理念上的退步導致了歐盟以小團體的“自己人”的觀念冷臉對待“外來者”,而對待外來者的方式則是這種理念的體現。
  
  文章最后闡明,所謂的理念和價值,正是對人格、人權的尊重[7]。該文的觀點恰好符合本文理念假設中對治理理念的評價標準,從而支持了筆者的觀點。
  
  Volker Türk 在《展望歐洲共同庇護系統》(Envisioning a Common European AsylumSystem)中分析了當今歐洲共同庇護體系的狀況與短板,并提出了針對性的改革構想。
  
  他認為首先應籌備建立起一個超國家(supernational)的機構,確保成員國在歐盟范圍內均衡地承擔庇護責任;其次,在邊境或口岸處加強庇護識別程序,提高避難者的入境概率,從而減少人口走私與販賣的現象;各項行動措施應基于對環境背景的充分調研之上,特別是要針對移民活動的深層原因,也就是將支援與安置力量投放于來源國,從根源上減少移民數量[8]。Volker Türk 的倡議對于歐洲來說具有相當的針對性:超國家機構的設想,從?;芾淼慕嵌壤純詞且桓齜淺J滌玫撓Χ苑絞?;加強對庇護需求的建議有利于充分保障難民的基本人權,是公共利益最大化思想的體現;與來源國加強合作一方面可以考慮為政治途徑,另一方面也可以理解為風險的縮減。
  
  Janne Grote 撰寫的報告《2014-2016 年度庇護流入量變化:德國的應對》(TheChanging In?ux of Asylum Seekers in 2014-2016: Responses in Germany)提供的內容,該報告恰好為筆者研究的對象和時間段提供了全面的素材。該報告詳細羅列了 2015 年難民潮爆發后德國政府遇到的各種現實困難,同時也羅列了針對問題所采取的應對措施,包括緊急加蓋難民住宿設施、簡化避難申請程序、縮減避難審查周期、加強對歐洲外部邊境管理的援助等[9]。該報告認為德國在應對難民潮問題的過程中,加強了與外部環境的協作,如歐盟機構、其他成員國,促進了國內各職能機構更加緊密地合作,暢通了信息交換的途徑,同時也在社會福利組織間建立了廣泛的合作。
  
  以上歐洲學者撰寫的論著從?;と巳ǖ鬧衛砝砟?、機構優化與風險防范、難民?;幌哂Χ源χ?、社會組織合作等方面,對歐洲難民?;芾斫辛搜芯?,在研究內容、方法、觀點方面都具有一定的新意和代表性。
  
  1.3.2、 國內學者關于歐洲難民?;芾淼難芯孔純?。
  
  相較于國外,我國國內學者對于歐洲難民?;難芯恐饕性詮使叵?、移民政策等領域,或是分析?;腦蠔頭⒄棺呦?。宋全成撰寫的《歐洲難民?;航峁?、成因及影響分析》介紹了 2015 年入境歐洲難民的結構,從國際關系的角度給出了?;某梢?,認為歐洲難民潮對歐洲國家產生了深遠的消極影響[10]。宋全成還在《歐洲難民?;械牡鹿衙裾嘸澳衙裎侍庥Χ浴分腥銜?,無論是主權國家層面還是歐盟層面,在解決歐洲難民潮問題上,德國都發揮了舉足輕重紅的關鍵作用[11],并詳細地羅列了德國在應對難民問題上所做的政策調整和應急措施。這些研究為筆者研究德國案例提供了幫助。
  
  王亞寧撰寫的《歐盟鄰國政策的邊防管理功能研究》指出,歐盟一體化的深入發展對邊防安全的要求提高,跨境邊防合作顯得非常重要。該文還簡介了歐盟邊防局(FRONTEX)加強與成員國邊防合作、提升邊防管控能力方面中發揮了重要的作用[12]。
  
  該觀點與筆者在本文中所論述的“國際執法合作,提升治理能力”的觀點不謀而合。然而該文雖發表于歐洲難民?;⒅?,卻沒有涉及歐洲難民?;芾淼難芯?,同時也缺少對移民機構的研究。
  
  伍慧萍在《難民?;塵跋碌吶分薇苣煙逑擔赫嚦蚣?、現實困境與發展前景》中介紹了歐盟建立的避難政策體系,例如核心法規和財政工具等,同時還介紹了歐盟移民管理機構體系,如歐洲邊防局與避難支援辦公室[13]。該研究在筆者學習歐洲難民管理問題的初期提供了立體全面的背景介紹。
  
  楊麗梅撰寫的《德國難民治理中的協商參與研究——以萊比錫市為例》將社會組織概括成了工具型和智囊型兩類,并以德國的萊比錫市作為研究案例,介紹了移民局與社會組織在難民方面的合作形式,以及兩種類型的社會組織在其中的不同特點和發揮的不同作用。該研究認為:協商參與式的難民治理中,工具型社會組織因其充沛的人力資源,有效地幫助了移民局解決具體操作性難題;而智囊型社會組織更加全面地掌握各種信息,成為了政府部門的實踐反饋,并提出議案,促進法律政策的出臺,三者互相聯系、統籌兼顧,形成了一個相對完整的組織體系[14]。楊麗梅的研究為移民機構如何發動社會組織,如何與社會組織合作對話提供了啟示。
  
  1.3.3 簡要分析.
  
  國外的學者特別是歐洲的學者,對于歐洲難民?;難芯恐饕性詼韻執姹踴ぬ逑檔鈉蘭塾虢ㄒ檣?,或是從國際關系的角度分析?;某梢蠔陀跋斕?,有種“只在此山中,云深不知處”的感受,較少以跳出來的視角審視和總結成功的經驗與做法,沒有專門論述移民機構的實踐和經驗教訓,也不可能分析歐洲移民機構參與難民?;芾碭柚泄潑窕溝撓幸娼杓?。
  
  國內學者的研究,做到了從外部的視角觀察歐洲難民?;?,卻缺乏同時涵蓋“?;芾?rdquo;、“?;衛?rdquo;、“移民機構”等元素的研究。而這個方向上的命題,也正是筆者的主要發力點。為此,筆者擬立足公共管理理論、對歐洲移民機構參與難民?;芾硎導捌涔式杓蟹治?,以彌補我國學者關于歐洲難民?;芾硌芯康牟蛔?。
  
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  1.4 研究思路

  1.4.1 基本框架
  1.4.2 創新之處
  
  1.5 研究方法
  
  2 理論分析
  
  2.1 概念辨析

  2.1.1 難民
  2.1.2 ?;?br />   2.1.3 移民管理
  
  2.2 理論依據
  2.2.1 ?;芾砝礪?br />   2.2.2 治理理論
  2.2.3 本文研究假設
  
  3 歐洲難民?;牟壩跋?br />   
  3.1 難民?;姆⒄購凸婺?/strong>

  3.1.1 源于外部邊境監控系統的難民數據
  3.1.2 源于歐洲境內避難申請系統的難民數據
  
  3.2 難民?;某梢?br />   
  3.3 難民?;斐傻撓跋?br />   
  4 歐洲移民機構參與難民?;芾淼氖導?br />   
  4.1 歐洲移民機構的基本情況

  4.1.1 歐盟決策層面
  4.1.2 歐盟業務層面
  4.1.3 各成員國層面
  
  4.2 歐盟移民機構的主要措施
  4.2.1 研判信息,建立風險模型
  4.2.2 聯合行動,支援熱點地區
  4.2.3 分流難民,共同承擔?;?br />   4.2.4 加強能力建設,統一執法水準
  4.2.5 發揮社會組織的作用
  
  4.3 歐盟成員國移民機構的主要措施:以德國為例
  4.3.1 安置難民,保障基本權利
  4.3.2 應急響應,提高運轉效率
  4.3.3 注重執法細節,體現人權?;?br />   4.3.4 發動社會組織,共同救助難民
  
  4.4 歐洲難民?;芾淼某尚Х治?br />   
  5 歐洲移民機構參與難民?;芾淼木櫸治?/strong>

  
  5.1 樹立治理理念
  5.2 構建治理體系
  5.3 提升治理能力
  5.4 完善?;芾砹鞒?br />   
  6 歐洲移民機構參與難民?;芾淼氖導夜潑襝低車撓幸娼杓?br />   
  6.1 我國難民管理的有益實踐及問題分析
  
  6.2 歐洲移民機構參與難民?;芾硎導夜潑襝低車撓幸娼杓?/strong>

  6.2.1 樹立治理理念,促進公眾利益最大化
  6.2.2 構建治理格局,推動難民?;芾砩緇嶧?br />   6.2.3 提升治理能力,加強難民?;芾砟芰ㄉ?br />   6.2.4 完善?;芾砹鞒?,提高難民?;芾硇?

日本浦和红钻主场 www.tczvwo.com.cn   結 論

  基于?;芾砝礪?、治理理論以及相關實踐,本文提出一個治理難民?;睦礪奐偕?,即難民?;芾淼鬧柿坑朧髁⑸浦蔚哪勘?、形成多主體共同參與的治理體系、完善?;芾淼牧鞒?,提升治理能力密切相關。以此假設為分析框架,筆者通過研究發現,歐洲移民機構在應對此次難民?;械木嚀迨導朧?,較為符合本文的理論假設:第一,在理念方面,堅持從公共的利益出發,最大化地?;つ衙袢巳?,對不同的弱勢群體采取不同的人道主義幫助;第二,在治理體系方面,歐洲移民管理機構充分發動社會組織力量,例如,智庫論壇為決策提供依據和反饋,各種公益慈善組織協助并拓展了公共部門一線人員的工作能力,這樣的實踐做法不僅加強了自身系統的能力,也彌補了自身的不足,形成了良好的治理體系;第三,在治理能力方面,歐洲移民管理機構加強各機構間的執法交流合作,既促進了資源共享,也統一了實踐操作的標準;第四,在?;芾砹鞒譚矯?,歐洲移民管理機構遵循了?;芾淼囊話愎媛?,重視信息的收集與處理,關注事前的預防與事中的快速反應,同時還重點關注國際間的溝通協調與執法合作,體現了良好的治理能力。

  從成效來看,歐洲難民?;斜⒂?2015 至 2016 年,然而從 2017 年以及之后的各項數據來看,難民的申請數量大幅下降,恢復到了之前的水平,絕大多數的避難申請均得到了有效裁決,未出現大量積壓的現象。此外,主要的難民群體在較短的時間內被納入了治理的框架內,避免了因混亂而可能造成的次生?;?,使歐洲能夠成功地度過了難關。總體來說,難民?;詮補芾淼牟忝嬪系玫攪擻行У目刂坪突航?。

  因此,筆者認為,歐洲的實踐驗證了本文假設的理論框架是成立的,因而,該分析框架、歐洲難民?;芾硎導梢暈夜潑瘢衙瘢┪;芾硤峁┯幸娌慰?。

  對比歐洲的難民?;芾硎導?,我國移民管理機構可以分別從治理理念、治理體系和治理能力方面加強借鑒與學習:第一,應當在立法執法、政策制定、實際操作中融入公共利益最大化的理念,堅持以人民為中心的發展思想;第二,加強治理體系建設,充分發揮社會組織在公共事務中的作用;第三,要重視人力、物力資源的積累與共享,提升治理能力;第四,以?;芾淼乃悸吠晟聘饗盍鞒?,要重視信息情報的收集、處理、交流,同時要籌劃基礎設計,提高對難民的接納力、承載力。

  本文在以下幾方面進行了有益的嘗試:一、筆者在分析問題、觀察問題的時候,結合了主流的治理理論與?;芾砝礪?,因此,在理論依據方面,本文具有較強的合理性;二、本文盡可能全面地收集第一手外文資料,而非國內文獻的研究或是轉述,因此,本文論據較為可靠,可以有力地支持了本文的核心觀點;三、本文分析了歐洲難民?;芾碇諼夜潑窆芾砘怪檔悶舴⒂虢杓?,因此具有一定的實際價值。

  本文不足的地方包括以下兩點:有些觀點需要進一步論證,歐洲移民機構參與難民?;芾淼撓幸娼杓枰絳芯?;限于篇幅,在主要歐盟成員國的難民管理實踐方面,筆者假定德國的實踐最具有研究與借鑒的價值,因而僅僅選取了德國作為考察對象,而疏于對其他成員國的觀察,這可能會造成論據無法充分有力地支持論點的缺點。

  因此,后來的研究者可繼續研究歐盟其它成員國的實踐,以進一步研究移民機構在難民?;芾碇械鬧澳蘢饔?。

  參考文獻