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从北京到浦和红钻主场:某市農村公共法律服務機制建設探究

時間:2019-09-23 09:32作者:薛乾
本文導讀:這是一篇關于某市農村公共法律服務機制建設探究的文章,本文以烏蘭察布市農村公共法律服務供給情況作為研究對象,從公共法律服務的四個不同側面:法治宣傳、法律援助、一般性法律服務、人民調解進行分析。
  摘 要
  
  公共法律服務是公共服務體系的重要組成部分,《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出了“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設,加強民生領域法律服務。”因此,農村公共法律服務建設,是農村貧困人口在經濟生活中能否有效維護合法權益的有力保障,是法治扶貧的重要環節。
  
  本文以烏蘭察布市農村公共法律服務供給情況作為研究對象,從公共法律服務的四個不同側面:法治宣傳、法律援助、一般性法律服務、人民調解進行分析。根據司法局關于農村公共法律服務的統計數據,并結合烏蘭察布市轄區內三個旗縣具有代表性的農村村干部、農牧民與相應司法所工作人員進行訪談,了解烏蘭察布市農村公共法律服務供給現狀。

某市農村公共法律服務機制建設探究
  
  研究發現,烏蘭察布市農村公共法律服務供給主體失衡、專業性不高,社會參與率不足,供給效果不明顯;供給內容與農牧民需求存在差距,現有的法治宣傳、法律援助、法律咨詢及人民調解的供給內容,不能與農牧民的經濟生活有效貼合,供給事項、供給條件不能滿足貧困農牧民的實際法律需求;供給方式陳舊,不能激發農牧民對其的學習興趣,且供給政策的落實不到位,使得一些公共法律服務的供給在農村并未發揮效用。因此,本文從公共法律服務的頂層設計、供給機制、經費保障方式等方面進行深入剖析,發現問題的根源,并給出切實可行的解決對策,加強農村公共法律服務供給的法制保障、機制建設,推動供給主體多元化、專業化,以需求為導向做出供給安排,建設面向農村和牧區的信息化平臺,加強農村供給的資金保障。希望通過本次研究能夠對烏蘭察布市農村公共法律服務供給起到促進作用,使農牧民切實享受到公平、公正的公共法律服務。
  
  關鍵字:  農村公共法律服務;法治宣傳;法律援助;法律顧問;人民調解;供給機制。
  
  ABSTRACT
  
  Public Legal Service is an important part of the public service system. To promote the construction of a public legal service system covering both urban and rural residents and strengthen legal services in the field of people's livelihood is clearly proposed in the CPC Central Committee on Several Major Issues Concerning Comprehensively Advancing the Rule of Law. Therefore, the construction of public legal services in rural areas is a powerful guarantee for the rural poor to effectively safeguard their legitimate rights and interests in economic life and it is also an important link the poverty alleviation by the law.
  
  Taking the supply of Ulanqab City rural public legal service as the research object, the research is conducted within these four aspects including the public legal services, the legal publicity, the legal aid, and the general legal services and people's mediation. According to statistics analysis of the rural public legal service from the Judicial Bureau, and the interviews of county rural village cadres, farmers, herdsmen and corresponding judicial offices staff in Ulanqab municipal districts and the three representative countryside, the supply status of the rural public legal service in Ulanqab are understood.
  
  The study found that the supply of rural public legal services in Ulanqab is unbalanced; the professionalism is not high; the social participation rate is insufficient; the supply effect is not obvious. In addition, there is a gap between the supply content and the needs of farmers and herdsmen. The current supply content of general legal services, such as rule of law publicity, legal aid, legal counsel and people's mediation, cannot effectively fit the economic life requirement of farmers and herdsmen. The actual legal needs of farmers and herdsmen cannot be met by the given supply items and conditions. The stereotypes of supply fail to stimulate the interest of farmers and herdsmen, as well as the supply implantation of some public legal services in rural areas.
  
  Therefore, the research is expanded from the top design of the public law service, the supply mechanism and the way to ensure adequate funding, etc. to find the root cause of current problems and provide the feasible solutions. First, it is necessary to strengthen the public legal service legislation to promote diversification and specialization of rural public service supply laws. Second, it is essential to enrich the supply content to promote form diversification. Finally, yet importantly, multiple channels to ensure enough rural public funding of legal service supply are desiring.
  
  The research herein is expected to promote the supply of rural public legal services in Ulanqab and enable farmers and herdsmen to truly obtain the fairness and justice inpublic legal services.
  
  KEYWORDS:  rural public legal service;publicity on the rule of law;legal aid;legal counsel;people's mediation;supply mechanism。
  
  引 論
 
  
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  1. 選題背景。

  
  當前,全國上下脫貧攻堅戰正如火如荼開展,產業扶貧、文化扶貧等脫貧攻堅措施在其中發揮了重要的作用。法律服務是在經濟社會活動中,法律專業人士以其法律知識和技能為法人或自然人實現其正當權益、提高經濟效益、排除不法侵害、防范法律風險、維護自身合法權益而提供的專業活動,因此法治扶貧是精準扶貧的重要內容,農村法律服務在實現全面脫貧攻堅戰中具有舉足輕重的地位。因此,公共法律服務是農村貧困人口在經濟活動中依法維權的有力保障,從而實現農村社會公平正義與穩定和諧。
  
  《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出了“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設,加強民生領域法律服務。完善法律援助制度,擴大援助范圍,健全司法救助體系,保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。”①隨著改革開放后,讓東部沿海地區先發展起來,再帶動西部發展,且由于我國的城鄉二元結構、地理位置的差異以及政策因素的影響,造成我國的東西部之間以及城鄉之間經濟發展水平存在差異,與之對應,公共法律服務水平的差距也不斷擴大。雖然從 1985 年開始實施普法以后,農村就是普法工作的重要對象,后隨著依法治國的不斷推進,法律援助、基層法律服務在城鄉逐漸覆蓋,但對于農村群眾而言,法律意識淡薄,對憲法、村民委員會組織法、婚姻法等少數法律有一些了解,但對訴訟法等程序法了解不足,有些人甚至不知道法律援助為何物?當農民的權益遭受侵害時,不知用法律武器維護自己的合法權益,且有些貧困農民無力承擔法律服務費用,使其不能用法律武器維護自身利益。
  
  2. 研究意義。
  

  我國社會主要矛盾的轉化使得群眾在經濟生活中遇到矛盾糾紛增多,公共法律服務是化解矛盾糾紛的重要途徑。但現在的農村群眾,尤其是西北部不發達地區的農村群眾,對自己享有的權利認識不足,農村干部對自己職責的界限認識不清,從而導致村民不懂維權,村干部無意識侵權,且由于西北部地域遼闊,農村與城鎮地理距離相距較遠,公共法律服務供給覆蓋不完全,而市場化情況下,由于律所的逐利性,律所在農村地區沒有根植的土壤,因此當農村居民遇到法律問題需要咨詢時,沒有可供咨詢的場所及專業人士,進而當村民在經濟社會生活中產生法律糾紛時,由于法律援助的涉案范圍小、援助條件嚴格,導致村民在很多領域不能得到援助,且法律援助律師較少,律所的律師在法律援助中不能發揮其職能,導致供求關系不平衡,因此如何發揮政府、市場、社會組織的多元主體供給能力,對于解決農村公共法律服務供需平衡,從而實現全面依法治國具有十分重要的意義。
  
  隨著近年來的經濟發展,烏蘭察布市的各類案件數量均呈現了上升態勢,尤其在城鎮化過程中,不僅刑事犯罪、民事糾紛逐年增加,由于征地拆遷等政府行為,行政及非訴案件也不斷增加,因此對于占烏蘭察布市土地面積大部分農村地區及占總人口多數的農村群眾而言,公共法律服務的供給水平是其在經濟社會生活中維護權利的重要保障。
  
  因此,本文通過對烏蘭察布市公共法律服務發展歷程進行回顧,結合農村公共法律服務的供給現狀查找其在供給的過程中存在的問題,并對產生問題的原因進行分析,進而具有提出針對性的對策建議,以期對烏蘭察布市農村公共法律服務供給產生指導意義。
  
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  本文的寫作過程中,查閱了大量的文獻資料,通過對文獻資料的收集整理發現,對于公共法律服務供給的研究較少,針對農村的供給研究少之又少。但對于公共法律服務的不同側面,學界的研究比較多。而由于國外沒有明顯的城鎮農村劃分,因此國外關于農村公共法律服務的研究不可查,但國外對于法律援助的研究和實踐經驗相對豐富。
  
  1. 國外研究現狀。
  
  從世界范圍來看,公共法律服務已經具有一百多年的發展歷史,發達國家基本建成了較為完善的公共法律服務體系,形成以美國為代表的“兼顧公平與效率”和北歐為代表的“公平主導”的兩類公共服務法律體系。①國外在法律援助方面,具有很多實踐探索。在通過政策與立法推動法律援助信息化改革這一方面,2012 年 12 月,英國司法部公布《數字計劃》,決定通過數字技術推動包括法律援助在內的新一輪公共法律服務改革,以節省法律服務成本。②在構建信息化網絡與信息服務中心這一方面,加拿大法律援助協會負責“法律熱線”的一個呼叫中心,通過對來電人的法律問題進行評估引導他們接受不同的法律援助服務,并在某些情況下直接提供法律咨詢。③在提供多樣化、有針對性的遠程服務這一點上,荷蘭法律援助委員會利用網絡交流平臺為貧弱者提供家事糾紛咨詢與調解服務。另外,美國、德國等二十多個國家和地區采取法律援助受援人分擔費用機制,目的在資源一定的情況下,盡可能擴大法律援助的受益覆蓋面。
  
  國外在公共法律服務中法律援助的制度設置對我國研究適應國情的法律援助制度具有借鑒意義,由于中外國情不一致,中國農村群眾占全國人口比重較大,實際運用過程中,在國外的研究基礎上,探索出適合中國國情的法律援助制度,還需要進一步探索研究。
  
  2. 國內研究現狀。
  
  由于我國的歷史和政治因素的影響,十一屆四中全會之后,各項法律服務才真正恢復并得以發展,因此,相較于國外而言,我國的公共法律服務起步較晚。近年來,國內的專家學者對公共服務供給的研究比較成熟,而對公共法律服務供給的研究較少,目前,國內對于公共法律服務的研究尚未有專門的著作出版。
  
  通過 CNKI 核心期刊及 CSSCI 對農村公共法律服務進行檢索,國內有關農村公共法律服務的論文數量極為有限,進而通過對農村公共法律服務不同供給內容進行檢索并分析可知,目前國內學者對農村公共法律服務的相關研究集中在以下幾方面:
  
  (1)公共法律服務的相關概念方面。
  
  陳朝兵認為,農村法律服務可分為私人與公共兩部分,農村公共法律服務兼具公益性與營利性雙重屬性,并有涉農性、專業性與知識性,以及多樣性、區域性、層次性和差異性等特征,按照屬性特征、存在形態、受益范圍、內容構成、供給主體、服務對象及需求差異,可以對農村公共法律服務進行合理劃分與歸類,從而構建一個較為全面系統的分類框架。①徐尚昆認為,推進公共法律服務體系建設應該轉換理念、界定政府邊界,使法律知識社會化,通過約束和激勵機制形成動力。②劉炳君認為,公共法律服務體系建設具有重要的歷史意義和現實價值,并對公共法律服務的內涵、外延、特征及基本價值進行界定,應該從體制保障、法制保障、經費、人才等方面健全公共法律服務供給。③以上研究,僅對涉及公共法律服務的概念進行了粗略的界定,但對農村公共法律服務供給和需求的概念和二者間關系,并未加以研究界定。
  
 ?。?)在法治宣傳方面。
  
  李麗認為,農村法律服務面臨人員數量不足、專業水平低、普法宣傳覆蓋面窄等問題,應加大普法宣傳力度、厘清基層法律服務機構職責、完善農村法律服務體系,并為農村法律服務提供資金保障。④張紅霞、王超認為,農村普法宣傳教育體系不健全、法律運行機制不順暢,應加強農村法治宣傳教育、健全農村法律運行機制。⑤賈少涵、崔嘉欣認為,我國農民處在不會用法、不愿用法的困局之中,必須加強對農民用法和主體性教育,轉變政府支持方式,推進農業適度規模經營,完善法律保障制度。⑥以上研究,并未就法治宣傳的供給主體、供給內容、供需關系加以系統詳細的論述。
  
 ?。?)在法律援助方面。
  
  胡銘、王廷婷認為,政府主導下政府責任、律師義務、社會參與的法律援助模式存在明顯不足:單純增加財政投入無法突破公共服務的成本限制,律師事務所由于其商業性的組織性質,其逐利性與法律援助的公益性存在矛盾,使律師提供免費法律服務的資源輸入方式具有不可持續性,政府對法律援助大包大攬,導致了法律援助行政效率低下、供給結構失衡、社會參與不足,因此我國的法律援助無法擺脫供需矛盾的約束,并提出應當將法律援助的政府責任轉變為國家責任,構建政府、市場、社會多元協同治理的法律援助新模式。①黃東東認為,均等化與普惠性公共法律服務體系的構建受到物質條件的制約,不少國家利用信息技術應對資源約束問題,緩解法律援助服務資源短缺,但信息技術的應用無法從根本上代替傳統方式,而且中國以12348電話咨詢熱線為主的法律援助信息化方式還存在資金不足、設備老化和人員不足等問題,提出應將法律援助方式、人員配置、機構設置等制度與信息化結合起來。②以上研究,并未就農村公共法律服務供給的機構、模式等做具體的分析。
  
 ?。?)在法律顧問方面。
  
  邵珠同認為,“一村一法律顧問”制度可以平衡農村法律服務供需關系,為農村生產生活提供法律服務,保障農民合法權益,只有依托“一村一法律顧問”制度,厘定政府管制與社會自治的界限,轉變基層政府治理方式,才能助益于國家治理體系和治理能力現代化。③劉洪巖認為,基層法律顧問通過在村(居)中建立微信群的方式,能夠推進鄉村法治建設,為鄉村振興戰略保駕護航,進一步提高農民法治素養,引導其增強學法、守法、用法的意識,從而助力農村公共法律服務體系的建構。
  
  (5)在人民調解方面。
  

  陳敏認為,人民調解制度作為一項民主化和專門化的糾紛解決機制,在解決農村糾紛問題上有著獨特的優越性,同時存在調解受案范圍不明確、調解人員不足、技巧不高等問題,應明確人民調解的定位、擴大調解范圍、提高調解隊伍素質等,真正化解矛盾。⑤周書霞認為,在全面轉型期,自發的民間和解、民間調解日益衰微,人民調解在農村的運行逐漸弱化,需要構建內部協調統一,有機銜接的多元化糾紛解決機制,大力加強人民調解在農村的建設,注重人民調解與其他解紛方式的銜接。
  
 ?。?)在政府購買公共法律服務方面。
  
  張魯萍認為,政府購買法律服務相較于直接提供服務具有諸多優勢而被廣泛運用。然而,當前各地政府購買法律服務普遍存在一些問題,如購買動力不足、內容混亂、主體單一、程序不規范等,亟需從完善相應立法、增進市場競爭、引入正當程序、完善監督機制等方面促進政府購買法律服務的法治化。①張瑜認為,政府購買公共服務存在法律法規不健全、信息不公開、監督機制與績效評估機制不完善、承接主體準入制度尚需確立等法律缺陷,并從修訂相關法律、完善信息公開制度、健全監管問責制度、創新評估審核制度、建構契約合作制度等方面提出對策建議。②以上研究,對于在農村,如何運用政府購買公共法律服務的方式,提高公共法律服務的供給力度并未進行有針對性的研究。
  
  通過以上文獻研究,可以發現針對我國農村公共法律服務供給的研究,仍缺乏全面的體系化的研究,且根據不同地方發展情況、地域特色研究相適應的供給模式在實踐中尤為重要,而從現有的文獻資料分析,這方面的研究存在不足。
  
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  1.研究思路
  2.研究方法
  
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  1.創新之處
  2.研究限度
  
  一、概念界定和理論基礎
  
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  1.公共服務
  2.公共服務供給和需求
  3.公共法律服務供給和需求
  4.農村公共法律服務供給和需求
  
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  1. 公共服務提供與生產分離理論
  2. 第三部門理論
  3. 多中心治理理論
  
  二、烏蘭察布市公共法律服務的歷史回顧及其現狀分析
  
 ?。ㄒ唬?烏蘭察布市公共法律服務的歷史回顧

  1.十一屆三中全會以后法律服務發展情況
  2.十八屆四中全會以來構建公共法律服務體系
  
  (二)烏蘭察布市農村公共法律服務供給現狀分析
  1.法治宣傳現狀
  2.法律援助供給現狀
  3.一般性法律服務供給現狀
  4.人民調解現狀
  
  三、烏蘭察布市農村公共法律服務存在的主要問題
  
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  1.法治宣傳供給主體不適格
  2.法治宣傳的供給內容與農牧民需求不相符
  3.法治宣傳供給方式陳舊
  
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  1.法律援助的供給主體失衡
  2.法律援助事項范圍與農牧民需求存在差距
  3.法律援助條件無法滿足農牧民實際需求
  
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  1.法律顧問作用不突顯
  2.法律咨詢建設成效緩慢
  3.公證及司法鑒定供給覆蓋率低
  
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  1.人民調解無法滿足農村經濟發展要求
  2.缺乏專業人民調解組織
  
  四、烏蘭察布市農村公共法律服務供給存在問題的原因分析
  
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  1.公共法律服務供給理念陳舊
  2.公共法律服務供給立法滯后
  3.制度關聯度、匹配度、嵌入性有待提升
  
  (二)公共法律服務供給機制存在缺陷
  1.供給主體多元性不完善
  2.供給內容與農牧民需求不一致
  3.傳統供給方式單一覆蓋面低
  
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  1.單純依靠財政撥款難以突破公共法律服務的成本限制
  2.法律服務市場化致使律師無償提供法律服務具有不可持續性
  3.社會資源利用率低
  
  五、完善烏蘭察布市農村公共法律服務供給的對策及建議
  
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  1.中央政府:加強公共法律服務的立法保障
  2.地方政府:細化公共法律服務的地方性法規
  
  (二)加強農村公共法律服務供給的機制建設
  1.推動農村公共法律服務供給主體多元化、專業化
  2.以需求為導向對農村公共法律服務做出供給安排
  3.建設面向農村和牧區的公共法律服務信息化平臺
  4.加強農村公共法律服務供給的質效考核機制
  
  (三)加強農村公共法律服務供給的資金保障
  1.加大對農村公共法律服務的直接財政投入水平
  2.以購買服務來拓寬農村公共法律服務供給渠道
  3.拓寬農村公共法律服務的社會贊助和籌資渠道

日本浦和红钻主场 www.tczvwo.com.cn   結 語

  構建多元主體供給機制,是農村公共法律服務供給的必然發展趨勢,也是實現公共法律服務均等化的有效手段。

  烏蘭察布市在原有公共法律服務供給基礎上,整合全市法律資源,建立公共法律服務實體平臺,在提高農牧區公共法律服務供給質效上取得了一定成績。研究發現,烏蘭察布市出臺了《全面推進公共法律服務平臺建設工作方案》建立覆蓋城鄉的公共法律服務實體平臺,印發了《烏蘭察布市完善法律援助制度的實施意見》,不斷擴大法律援助覆蓋面,依托內蒙古自治區建設的 4K 智能機頂盒公共法律服務電視終端、12348 公共法律服務熱線、法治烏蘭牧騎等項目,推進烏蘭察布市農村公共法律服務供給向縱深發展。但是,也必須清醒的認識到,烏蘭察布市農村公共法律服務供給在政策制定和實施中還存在一些不足之處,政策實施現狀與理想目標之間還存在一定差距。在法治宣傳方面,存在宣傳主體不適格、宣傳供給內容與農牧民需求不相符、供給方式陳舊等問題;在法律援助方面,存在供給主體失衡、法律援助事項范圍與農牧民需求存在差距、條件范圍不能滿足農牧民需求的問題;在一般性法律服務方面,存在法律顧問作用不凸顯、法律咨詢建設成效緩慢、公證及司法鑒定供給覆蓋率低的問題;在人民調解方面,存在人民調解無法滿足農牧民經濟發展需求、缺乏專業人民調解組織等問題。分析其原因,主要在于公共法律服務頂層設計不足、供給機制存在缺陷、單一經費保障方式具有不可持續性等原因。鑒于此,筆者提出如下建議:加強農村公共法律服務供給的法治保障,在中央層面,加強公共法律服務立法,在地方層面,細化地方性法規;加強農村公共法律服務供給機制建設,通過政策引導法科畢業生和外地法律人才投入農村公共法律服務供給、以政府購買法律服務調動律師參與、組建在校法科師生和退休法檢人員為主的志愿者隊伍,推動農村公共法律服務供給主體多元化、專業化,以需求為導向對農村公共法律服務做出供給安排,建設面向農村和牧區的公共法律服務信息化平臺,加強公共法律服務供給質效考核機制;加強農村公共法律服務供給的資金保障,加大對農村公共法律服務的直接財政投入水平,以購買服務來拓寬農村公共法律服務供給渠道,擴寬農村公共法律服務的社會贊助和籌資渠道。烏蘭察布市農村公共法律服務供給的發展空間還有很大,科學的政策制定和精準的落實執行,是其發展的重要保障。

  本論文以烏蘭察布市農村公共法律服務供給為研究對象,在研究過程中,僅針對三個旗縣的一些農牧民、村干部及司法所進行了訪談,樣本較少,沒有展開大面積的調查,盡管也得到一些結論,但分析結果可能存在區域性,仍存在不成熟之處,希望在今后的研究中不斷積累和完善。

  參考文獻